Стратегічні орієнтири » Сучасні тенденції державних фінансів 2014 » Габель Б.Р. Система управління бюджетним процесом у Європейському Союзі: досвід для України
Информація до матеріалу
  • Переглядів: 1574
  • Автор: gabelb
  • Дата: 24-02-2014, 21:28
 (голосов: 0)
24-02-2014, 21:28

Габель Б.Р. Система управління бюджетним процесом у Європейському Союзі: досвід для України

Категорія: Сучасні тенденції державних фінансів 2014

УДК 336
(с) Габель Б.Р., 2014
ЛНУ імені Івана Франка, ЕкфМ-52

СИСТЕМА УПРАВЛІННЯ БЮДЖЕТНИМ ПРОЦЕСОМ У ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ: ДОСВІД ДЛЯ УКРАЇНИ

З метою сприяння загальному гармонійному розвиткові ЄС розробляє та провадить дії, що ведуть до зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості. Фінансовою базою інтеграційних заходів Співтовариства, відповідно до ст. 174 Договору про функціонування ЄС, є спільний бюджет [1]. Він є централізованим фондом грошових коштів країн-членів, фінансовим планом формування і використання ресурсів Спільноти та не може виконувати роль інструмента макроекономічної політики (впливати на стабілізацію економіки держав-членів). Дохід та витрати бюджету мають збалансовуватись (не можна використовувати бюджетний дефіцит як інструмент пожвавлення сукупного попиту, інвестицій або зменшення безробіття). Першочерговим пріоритетом ЄС є сприяння економічному зростанню, підтримці конкурентоспроможності та зайнятості. На ці програми ще у бюджеті 2007 р. було передбачено 43 % від загальної суми видатків (економічна підтримка найменш розвинутих регіонів; розвиток підприємництва та інновацій; підтримка наукових досліджень та їх впровадження у практику: навчання та допомога студентам). Певні проблеми впливали на розвиток бюджетної політики ЄС: тип взаємозв’язків держав-членів щодо розподілу видатків та сплати внесків; високі адміністративні витрати з бюджету на утримання бюрократичного апарату; загострення суперечностей між нетто-платниками і нетто- реципієнтами з приводу розмірів та заходів бюджету. Внаслідок змін структури видаткової частини бюджету та реформи бюджетної політики, стимулювання економічного зростання й конкурентоспроможності розроблено бюджетну стратегію на період від 2007 до 2013 рр.
Реалізація стратегічного курсу України на євроінтеграцію полягає у забезпеченні всебічного входження у європейський політичний, економічний і правовий простір та створення передумов для набуття членства у ЄС. Національні інтереси потребують утвердження України як впливової європейської держави, повноправного члена ЄС. Розширення Співтовариства створює принципово нову геополітичну ситуацію для країни, тому необхідне чітке та всебічне визначення зовнішньополітичної стратегії щодо інтеграції країни до європейського політичного (у сфері зовнішньої політики і політики безпеки), інформаційного, економічного та правового простору [2]. Питання впливу процесів євроінтеграції на систему державного управління в Україні є предметом досліджгння українських вчених: В. Бакуменка, З. Балабаєвої, В. Вакуленка , В. Воротіна,
І. Грицяк, М. Долішнього, В. Керцмана, В. Мамонової, С. Романюка.
Бюджетний процес ЄС формується у результаті взаємодії органів управління: Європейської Комісії (далі - Комісія), Ради міністрів ЄС (далі - Рада) і Європейського Парламенту (далі - Парламент). Фінансування програм політики згуртування здійснюється більше дванадцяти років, тому увагу потрібно зосередити на системі контролю впровадження, реалізації та виконання програм Співтовариства.
Мета статті - висвітлення діяльності органів системи управління і контролю у ЄС, що забезпечують низький рівень помилок, ще до того часу, як він пройшов усі рівні системи управління і контролю.
Політика згуртування передбачає фінансування програм із трьох фондів: Європейського фонду регіонального розвитку, як фінансової інфраструктури проектів екології, інвестицій, реконструкції міст, місцевого економічного розвитку, враховуючи малі та середні підприємства, прикордонного та міжрегіонального співробітництва; Європейського соціального фонду як фінансової допомоги, особливо для уразливих груп населення, безробіття, розвитку освіти, підготовки кадрів; Фонду згуртування як окремого інструмента зі спеціальними правилами для фінансування транспортної та природоохоронної інфраструктури [3].
Децентралізовані системи постачання вимагають багаторівневої, інтегрованої системи управління. Витрати здійснюються у партнерстві між Комісією та 27 державами-членами на основі системи “Спільного управління”. Вона є важливим елементом політики, децентралізованою між державами-членами та регіонами за провідну роль у використані та відповідальність за належне управління коштами. Держави-члени, сотні організацій беруть участь у реалізації різних частин оперативних програм, окремих проектів. Комісія має контролюючу роль у забезпеченні належного виконання бюджету. Цілі та пріоритети використання коштів задекларовані в окремих оперативних програмах на національному або регіональному рівні та офіційно затверджені Комісією. Протягом усього періоду держава-член постійно заявляє про витрати за програмою, а Комісія відшкодовує узгоджені ЄС вкладу кошти. Перевагою є час (до кінця року завершити проекти та подати витрати). Програма - зв’язком між претензією (витратами) та відшкодуванням коштів держав-членів. Правила та умови викладені частково в законодавстві ЄС, на рівні держав-членів і вимагають ефективного контролю. Вони створені для забезпечення співвідношення ціни та якості, належного управління програмами, узгодженості з політикою Співтовариства. Правила регулюють: місце розташування і тип діяльності; принципи та критерії відбору проектів; оцінку економічної ефективності: доходи потенційних проектів; період, протягом якого витрати можуть бути понесені, мінімальну частку витрат, що необхідно для базових проектів ЄС, таких як інновації [4], створення нових робочих місць і захист навколишнього середовища; виключення, обмеження діяльності або вартості категорій; збереження підтверджуючих документів про мінімальні терміни та цілі аудиту, належної гласності, конкурсних торгів; економічну, соціальну оцінку екологічних наслідків, дотримання правил про державну допомогу, де це застосовується.
Більш докладні правила зафіксовані на національному рівні. Комісія періодично здійснює огляд законодавства за участю національних експертів для визначення “спрощених систем”, але існує певна ступінь складності, тому необхідно переконатися, що кошти використовуються за призначенням. Політика Співтовариства, така як допомога державам, державні закупівлі, діє під загальним керівництвом. Основна відповідальність держав-членів - управління програмою витрат, тоді як Комісія виконує контролюючу роль стосовно національних систем. Рівні управління - незалежними один від одного. В державах-членах для виконання програми існують три рівні управління та відповідні органи - керуючий орган, орган із сертифікації і аудит адміністрації. Багаторівнева система управління - інертна та побудована на основі чітко визначених обов’язків для різних суб’єктів. Інтеграція (підхід “єдиної ревізії”) побудована, відповідно до стандартів, із системою звітності та зворотного зв’язку, щоб кожен рівень управління базувався на попередньому Профілактичні заходи є частиною стратегії загального контролю. Поширення інформації є одним із найважливіших елементів ефективної системи управління та контролю, допомагає запобігти проблемам, що виникають, та сприяє дотриманню дії основних функцій.
Потрібно спершу переконатися: що вибрані для операції програми відповідають критеріям; для консультування переваг, що вони відповідають умовам фінансування; для введення в дію та експлуатацію внутрішнього контролю перевірити, що витрати представлених переваг використовуватимуться постійно; виправити неправильні витрати; здійснювати контроль за виконанням програми і надіслати Комісії щорічні доповіді та звіти підведення підсумків виконання усієї програми. Перший рівень є основою системи управління (комплексна перевірка документів, формування фінальних звітів). Система органів як правило перевіряє та охоплює докази того, що проект фінансує інвестиції в навчання або інші послуги, а витрати здійснюються правильно та пов’язані з проектом. Контролери перевіряють умови фінансування шляхом перевірок, співбесід із співробітниками, експертизи рахунків і документообігу, включаючи ті, що стосуються процедури проведення торгів [5].
Другий рівень ядра управління в державі-члені є орган з сертифікації, в функції якого входить: засвідчувати Комісією про достовірність оголошеного кошторису для відшкодування, повторні результати з достовірного обліку системи, відповідність вимогам Співтовариства та національним правилам. Роль аудиту на національному рівні функціонування органів управління, керуючого сертифікаційними органами полягає у визначенні, ризику того, що тимчасові витрати можуть бути сертифіковані. Постійний зворотній зв’язок забезпечується як для функціонування ефективного управління, так і системи управління. Аудиторські перевірки органів ЄС вивчають загальне функціонування національної системи управління. Наявність чи відсутність аудиторської перевірки не є ефективною системою контролю на першому рівні витрат. Аудит відіграє ключову функцію в будівництві та забезпеченні системи шляхом виконання найважливіших обов’язків, введених правил, на початку періоду, протягом здійснення і на закриття року. В ході реалізації програми аудиту звіт та щорічні доповіді Комісії супроводжує аудиторський висновок. Робота органу заснована на стратегії аудиту, який затверджується Комісією на початку здійснення і постійно оновлюється. Стандартна методологія встановлена для аудиторської роботи на основі системи оцінок та передбачає перевірку основних витрат по діючих проектах протягом 12-місячного звітного періоду. Методологія статистичної вибірки, дозволяє визначити частоту похибок для кожної або групи програм кожен рік, що є показником ефективного функціонування системи або необхідності її удосконалення. Рекомендації аудиторського органу забезпечують зворотній зв’язок між органами сертифікації та перевірок. На завершенні програми аудиторський орган несе відповідальність за закриття декларації доповіді Комісії.
Комісія здійснює контроль на рівні ЄС, що забезпечує належне налаштування, управління робочими системами держав-членів шляхом: процедури оцінки відповідності, підтвердження аудиторської стратегії та контролю річних звітів, аудиторських висновків; проведення перевірок. Комісія фокусується на надійність роботи аудиту (річні звіти контролю та аудиторські висновки) та керуючий владою, сертифікаційними органами високий ризик програм; моніторинг інформації, поданої державами-членами, на порушення і відшкодування якого виплачуються кошти; надання формального керівництва; встановлення критеріїв і поширення позитивного досвіду. Питання регулювання і контролю обговорюються в Координаційному комітеті з управління, що складається з представників Комісії і держав-членів. Вона контролює управління програм через розгляд щорічної реалізації доповідей, участь у моніторингових комітетах нарад, де відповідна інформація, що стосується реалізації програм, обговорюється, перевірки платіжних вимог. Комісія здійснює свою діяльність з метою отримання гарантії щодо ефективного налагодження та функціонування управління, систем управління протягом року, на основі розгляду інформації, поданої державами-членами та результатів власних перевірок. Вони забезпечують оцінку ефективності програм у системах держав-членів та висвітлюють дану інформацію у щорічних звітах. Програма аудиту базується на основі оцінки ризику прийняття. Особлива увага зосереджується на кількості коштів ЄС і критеріях ризику, на пов’язаних з ними прогалинах в управлінні бюджетних років до типів операцій та переваг. Комісія може зупинити або припинити платежі, застосувати фінансові корективи, що підлягає відновленню попередніх платежів, якщо відповідні заходи реагування не було оперативно прийнято державою-членом.
Європейський суд аудиторів (далі - ЄСА) є зовнішнім аудитором. Він раз на рік забезпечує реалізацію “Заяви про гарантії”, законність і постійність доходів і витрат ЄС у різних сферах бюджету в рамках попереднього фінансового року. Оцінки на основі проведених перевірок ЄСА у держави-члена та Комісії опубліковуються в щорічній доповіді Суду Європейського Союзу (далі - Суд), разом із відповідями Комісії, що зумовлює перехід до щорічної оцінки в згуртованості сфери політики. ЄСА шляхом репрезентативної вибірки, що охоплює близько 180 проектів держав-членів, розглядає ефективність систем управління, що є оптимально прискореним для програм контролю і наглядової роботи Комісії. Парламент і Рада щорічно, з листопада по квітень, вивчають використання фондів Співтовариства. Суду повторно, щорічно надсилають спеціальні доповіді та відповіді Комісії, що є вихідним матеріалом для виконання дискусій. Він дає оцінку ефективності системі управління політики згуртування за бюджетний період, хоча вона недостатньо об’єктивна, враховуючи високу імовірність помилки, але витрати все ж відшкодовуються. Про участь в управлінні фондами ЄС досягнуто ряд рекомендацій між Комісією та іншими зацікавленими сторонами. Суд стежить за виконанням цих рекомендацій шляхом спостереження прогресу, досягнутого в субвенції доповіді бюджетних органів [6].
Витрати політики згуртування є однією з найскладніших сфер бюджету, з високим невід’ємним ризиком, який ефективно керує проблемою. Ймовірність похибки у видатках програм 2007 - 2013 рр. є значно нижчою. Суттєві зміни впроваджені в системи управління і контролю багатьох держав-членів, у зв’язку з більш чіткими, жорсткішими вимогами контролю та налаштування систем через процес оцінки відповідності до того, як виплати здійснюються Комісією. План дій, за рекомендаціями Рахункової палати, є двоєдиної стратегії - допомогти державам-членам зробити кращу роботу з перевірки легітимності проекту та витрат, перш ніж вони відшкодують претензії до Комісії та прийняти більш жорсткі заходи, зупинити платежі або рух кількості грошей, якщо держава- член не дотримується стандартів. Комісія також порушує питання про те, що критерії з погляду імовірності похибки повинні бути використані Рахунковою палатою в оцінці ефективності систем у різних сферах політики.
Система управління ЄС будується протягом періоду програмування на активних ефективних системах управління країн-членів, з метою запобігання, виявлення та виправлення порушень. Комісія гарантує, що програма влади належно визначена, жодних проблем з системами попереднього періоду не спричиняє і вони розглядалися детально. Після затвердження програми (процедура оцінки відповідності), перш ніж витрати відшкодуються, вона дає гарантію на задовільне налаштування системи управління. Протягом 12 місяців здійснюється затвердження програми національним ревізійним органом та видається сертифікат відповідності, а Комісія розглядає звіт оцінки відповідності та висловлює думки щодо послідовності та надійності. Тільки після цього вона стверджує, що система управління повністю відповідає нормативним вимогам та розпочинає відшкодування витрат за програмою. На початку періоду програми Комісія розглядає і затверджує стратегію аудиту. Аудиторський висновок - щорічна думка, яка базується на національних перевірках сертифікації витрат. Під час реалізації програми Комісія отримує гарантію від органу сертифікації, річний звіт управління, аудиторський висновок з аудиту, а також від результатів своєї діяльності. Звітність держав-членів є новим елементом системи управління та була введена в 2006 р. Держави-члени на відповідному рівні центральної адміністрації повинні подати до 15 лютого кожного року “Річний підсумок” та аудиторські висновки з аудиту.
Політика “влада у відношенні до всіх програм у країнах-членах” спрямована на зміцнення відповідальності між державами-членами та Комісією по використанню коштів з фондів ЄС, наданих під спільне управління. Держава-член може бути рекомендована, щоб висловити свою думку, за умови забезпечення відповідної систем управління і контролю, виявлення проблем та шляхів їх вирішення. Щорічні зведення були передбачені під час першого фінансування в лютому 2008 р. [7]. Декілька держав-членів надають добровільно “Національні декларації” на політичному рівні, які підлягають ревізії національних вищих органів фінансового контролю. Комісія заохочує даний розвиток, оскільки такі заяви впливають на рівень гарантії того, що вони спрямовані на функціонування національних систем. Ревізійний орган розглядає виконану аудиторами роботу, дає оцінку точності та складності відповідно до правил та умов витрат, заявленим з програмою державних витрат. У звіті ревізійний орган дає докладну інформацію про заходи вжиті для системи та правильні тимчасові витрати відповідно до рекомендацій його аудиторської перевірки, або Комісії та ЄСА. Комісія уважно розглядає всі заяви, закриття та за необхідності витребовує додаткову інформацію. Підтверджуючі документи зберігають відповідальні органи за аудит (Комісія, ЄСА, управління з питань запобігання зловживанням та шахрайству) протягом трьох років після закриття, тобто до 2017 - 2018 рр., окрім випадків, коли процедура часткового закриття була використана (скорочує терміни зберігання документів для закритих операцій), покривається часткове закриття декларацій.
Відповідальність держави-члена за недотримання правил або умов полягає у дискваліфікації витрат на проект відшкодування або ототожнення його з “помилковим”. Перевагою є те, що може тоді доведеться погасити частину або всі отримані субсидії, залежно від типу і серйозності “помилковості”. Такі “порушення” будуть виправлені шляхом зупинення тимчасових витрат від сплати претензій Комісії, скасування і відновлення гарантійних переваг. Держави-члени несуть відповідальність у разі фінансування першого внесення виправлень і одночасного відновлення. Комісія втручається тільки тоді, коли встановлює, що тимчасові витрати не були виправлені, система контролю за програмою не працює, а пов’язаний з цим ризик та порушення не виявлено. Коли національні влади виявляють і виправляються вчасно, можуть повторно використовувати фінансування ЄС, надане для інших проектів, а це є стимулом забезпечення ефективності систем. Комісія здійснює корекцію, скорочення фінансування програм, за наявності типових порушень: відсутності обліку документів (час запису персоналу, рахунки-фактури, накладні розподілу), які повинні зберігатися для цілей аудиту. Без врахування доходу від проектів витрат, облік витрат є неприйнятним (ПДВ до відшкодування, порушення вимог торгівлі). Лише невелика кількість “порушень” пов’язані з шахрайством (через недбалість або з дотриманням правил).
Управління владними інституціями не потрібно. При наданні проекту текстового резонансу, щоб переконатися, що він позитивний, потрібно знати умови фінансування та впровадження пропонованого проекту. Звітність про порушення і фінансові коректування держави-члени повинні повідомляти, за участю більш ніж 10 000 євро з фондів ЄС у квартал, з метою профілактики офісного шахрайства. Раз на рік вони мають представити Комісії сукупність із фінансування на всі фінансові коригування та відновлення, зроблені в попередньому році. Тенденції порушень аналізуються в щорічній доповіді Комісії з захисту фінансових інтересів Спільноти [8]. Комісія публікує схеми (підтверджені доказами системи управління, що держави-члени працюють ефективніше) та фінансові виправлення. Докази суттєвої невизначеності у функціонуванні систем управління і контролю, або нерівностей зв’язків стосовно вимог, про сплату яких держава- член не змогла запобігти, виявити або виправити, зумовлюють переривання, призупинення формальних платежів у програму або відкриття фінансових процедур корекції. Переривання, зупинення і припинення платежів за непоновлювані періоди, до шести місяців, є свідченням серйозного недоліку системи. Виплати поновлюються, якщо держава-член приймає необхідні заходи. Призупинення платежів вимагає формального рішення Комісії та може тривати протягом невизначено періоду. Фінансові коректування здійснюються комісією, якщо держава-член не виправить порушення або систему визначеності недоліків. Комісія може застосовувати фінансові корекції офіційного рішення, що зумовлює скорочення фінансування програми (держава-член не може повторно використовувати фінансування ЄС для інших проектів).
Висновки
Спільне фінансування програм політики згуртування з бюджету ЄС дає можливість перетворити регіональні та національні економіки, за рахунок інвестицій в розвиток: інфраструктури, бізнесу, навчання, інновацій та навколишнього середовища. Вони забезпечують довготермінове стійке зростання економіки країн-членів та сприяють істотному створенню робочих місць. Одним із ключових факторів успіху такої політики є децентралізовані системи поставок. Програми керовані на регіональному та місцевому рівнях, де обираються критерії реагування та визначаються основні пріоритети, що пов’язано з високим ризиком контролю, оскільки він збільшує кількість управлінських органів. Хороша підготовка і керівництво ЄС забезпечують правильне використання грошей платників податків. Виявлення, виправлення помилок і недопущення замаху на шахрайство забезпечується чіткою, сильною правовою базою Комісії та держав-членів. Позитивним досвідом для України є досягнення цілей політики згуртування (стандартів, очікуваних платниками податків ЄС), існування спільних систем контролю роботи, які контролюються Парламентом.
Наступні дослідження в галузі державного управління стосуватимуться позитивного досвіду функціонування системи управління ЄС.



Література
1. Бабін Б. Консолідовані версії Договору про Європейський Союз та Договору про функціонування Європейського Союзу (2010/С 83/01) [Текст] : хрестоматія / упоряд. Б. В. Бабіна. – Одеса : Фенікс, 2012. – 294 с.
2. Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу : Указ Президента України N° 615/98 від 11.06.1998 р. – [чинний] // Офіційний вісник України [Текст]. – 1998. – № 24. – 3 с.
3. Бояр А. Бюджетний процес у Європейському Союзі [Текст] : монографія / Андрій Олексійович Бояр. – Луцьк : ФОП Захарчук В. М., 2012. – 524 с.
4. Макаренко Є. Особливості інноваційного розвитку європейських країн / Є. Макаренко // Проблеми науки [Текст]. – 2008. – № 7. – С. 39–42.
5. Грицяк І. Управління в Європейському Союзі: теоретичні засади [Текст] : монографія / І. Грицяк. – К. : Вид-во НАДУ, 2005. – 236 с.
6. Фетєску І. Шляхи підвищення ефективності державного управління: європейський вимір / І. Фетєску // Актуальні проблеми реалізації Плану дій Україна - ЄС [Текст] : зб. ст. за результ. наук. -практ. конф. (9 лютого 2007 р., м. Одеса) / за заг. ред. В. Кривцової, Д. Ягунова / ОРІДУ НАДУ – Одеса : Фенікс, 2007. – С. 83–88.
7. Адамик В. Трансформація політики конвергенції доходів населення в процесі розширення Європейського Союзу [Текст] : монографія / В. Адамик, Р. Зварич. – Т. : Економічна думка ТНЕУ, 2011. – 300 с.
8. Державні цільові програми та упорядкування програмного процесу в бюджетній сфері [Текст] : монографія / В. Геєць, В. Александрова, О. Амоша ; за ред. акад. НАН України В. Гейця ; Національна академія наук України ; Інститут економіки та прогнозування НАН України. – К. : Наук. думка, 2008. – 383 с.
Дорогий відвідувач, Ви зайшли на сайт як незареєстрований користувач.
Рекомендуємо Вам зареєструватися або ввійти на сайт під своїм ім'ям.

Архів новин

Декабрь 2020 (17)
Ноябрь 2020 (16)
Октябрь 2020 (83)
Сентябрь 2020 (15)
Июнь 2020 (3)
Май 2020 (109)
^