Юліана Шаранич
Львівський національний університет імені Івана Франка
Систематизація підходів до суті фінансового контролю за використанням бюджетних коштів
Контроль за формуванням та використанням бюджетних коштів на макрорівні є одним з інструментів регулювання економіки країни в цілому. Перевірки з боку державних органів мають сприяти успішній реалізації державної політики та унеможливлювати випадки розкрадання державного майна і порушення бюджетного законодавства. Сьогодні, в умовах кризи, це питання є особливо актуальним, оскільки підвищується кількість правопорушень у бюджетній сфері, що, відповідно, зумовлює необхідність вдосконалення методології контролю за формуванням та використанням бюджетних коштів, а також розроблення системи показників ефективності здійснення контролю. Контроль використання бюджетних коштів є невід’ємною частиною фінансового контролю, а також одним із важелів державного управління, яке сприяє ефективній бюджетній політиці та успішній реалізації фінансової підтримки.
Дослідженням різних аспектів проблеми бюджетного контролю займалося багато вітчизняних науковців-економістів. Серед них варто виокремити: О. Д. Василика, П. К. Германчука, А. О. Єпіфанова, О. П. Кириленко, Є. В. Калюгу, В. Мельничука, А. О. Монаєнка, В. Л. Плескача, Т. М. Реву, І. Б. Стефанюка, В. О. Шевчука та ін.
Бюджетний контроль – це сукупність заходів, які проводять державні органи, пов’язані з перевіркою законності, доцільності і ефективності утворення, розподілу і використання грошових фондів держави і місцевих органів самоврядування [5]. Отже, ми бачимо, що бюджетний контроль включає в себе контроль за викростанням бюджетних коштів. Бюджетний кодекс України передбачає, що в Україні фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів здійснюються на всіх стадіях бюджетного процесу.
Одним із головних завдань контролю за використанням бюджетних коштів є перевірка ефективності і цільового використання бюджетних коштів, а також виявлення резервів збільшення дохідної частини бюджету держави. Залежно від суб’єкта, бюджетний контроль поділяють на:
- державний бюджетний контроль, який реалізують органи державної влади;
- відомчий контроль, який проводять контрольно-ревізійні управління міністерств і відомств;
- внутрішньогосподарський контроль забезпечують фінансові служби підприємств, організацій і установ;
- незалежний контроль, який проводять спеціалізовані аудиторські фірми і служби [5].
Бюджетний контроль спрямований на ефективне й результативне управління бюджетними коштами і повинен забезпечувати: оцінку управління ними (включаючи проведення державного фінансового ау¬диту); правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності; досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності та результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень; проведення аналізу й оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних ко¬штів; запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об’єктами державної власності; обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету [1].
Ефективність бюджетного контролю вирішальним чином залежить від правильної його організації та розмежування повноважень між суб’єктами його реалізації. На сучасному етапі в Україні функції державного бюджетного контролю здійснюють: Верховна Рада України та Рахункова палата – в частині законодавчого, супровідного контролю на всіх етапах бюджетного процесу від планування бюджету до звіту про його виконання; Міністерство фінансів України – шляхом контролю дотримання бюджетного законодавства на кожному етапі бюджетного процесу як щодо державного, так і місцевих бюджетів; Державна фіскальна служба – застосуванням фіскальної політики на етапі збирання дохо дів і формування бюджетних ресурсів; Державна казначейська служба України – шляхом поточного контролю на етапі виконання бюджету; Державна фінансова інспекція України – застосуванням поточ¬ного і наступного контролю на етапі фінансування видатків і складання звітності; інші органи виконавчої влади – шляхом проведення спеціалізованого контролю, визначеного законодавством.
Ефективність бюджетного контролю забезпечується правильним вибором інструментів його прове¬дення. В основу класифікації форм бюджетного контролю покладено прийоми його реалізації. До форм бюджетного контролю належать: експертиза, перевірка, ревізія, аудит, моніторинг. Зі всієї сукупності наявних форм контролю за формуванням і використанням коштів бюджетів із застосуванням програмно-цільового методу найбільш дієвою, на нашу думку, є моніторинг.
Моніторинг передбачає постійне спостереження за процесом виконання програм, а також їх оцін¬ку на різних етапах бюджетного процесу. Показники виконання дозволять оцінити соціально вагомий ефект від виконання програми, який є головною метою реалізації бюджетної програми. На підставі отри¬маної інформації оцінюється економічний ефект і результативність програми та приймаються належні адміністративні рішення. Застосування моніторингу при проведенні контролю за витрачанням коштів державного бюджету вже стало звичним процесом. Зовсім інша ситуація складається із застосуванням цієї форми на рівні місцевих бюджетів. На разі виникла необхідність реформування підходу до процесу контролю на місцевому рівні, адже виконання місцевого бюджету, складеного із застосуванням про¬грамно-цільового методу, передбачає виконання низки заходів, пов’язаних як із фінансуванням програ¬ми, так і з управлінням видатками.
Своєчасно отримана обґрунтована аналітична інформація є необхідною умовою підвищення опера¬тивності регулювання процесу виконання бюджету, зокрема прийняття рішення про внесення змін або корегувань у програму чи стратегію її виконання, про обсяги асигнувань або перерозподіл коштів у ме¬жах програми, про продовження чи припинення програми.
Дієвими інструментами, що забезпечують отримання потрібних даних, є моніторинг та оцінка, які є спорідненими, але відрізняються рівнем складності та методологічними підходами. Цей тандем інстру¬ментів бюджетного контролю є невід’ємним елементом ефективного процесу управління програмами. Як моніторинг, так і оцінка передбачають проведення постійного і безперервного аналізу бюджетних процесів, визначення проблем, причин їх виникнення та творчого пошуку відповідних рішень цих проблем. Варто зазначити, що моніторинг та оцінка можуть бути результативними тільки у випадку надання ними якісної аналітичної інформації та готовності відповідальних осіб приймати рішення на її основі. Вагомим аспектом є те, що системи моніторингу та оцінки мають розроблятися залежно від потреб тих, хто використовуватиме їхні результати. Визначити, який саме елемент системи моніторингу та оцінки потрібно застосувати в контрольному процесі, можливо за умови глибоких концептуальних знань про інструменти бюджетного контролю.
Моніторинг доходів та видатків місцевого бюджету передбачає соціально-економіч¬ного управління на регіональному рівні – спеціалізований проблемно-орієнтований систематичний комплекс спостереження, організації, первинної обробки й накопичення даних, аналізу, моделювання і прогнозування фінансового стану регіону, виявлення тенденцій, закономірних змін, можливостей ви¬никнення несприятливих і ризикових ситуацій, а також вироблення механізмів їх попередження з метою інформаційно-аналітичного забезпечення розробки і прийняття управлінських рішень щодо визначення механізмів забезпечення стійкого, пропорційного і збалансованого фінансового стану регіону [6].
Отже, призначенням системи моніторингу доходів і видатків місцевих бюджетів є забезпечення успіш¬ної реалізації фінансової політики держави, процесу формування бюджетів та ефективного використан¬ня фінансових ресурсів в усіх ланках фінансової системи [8].
Оцінка ефективності роботи органів місцевого самоврядування щодо використання бюджетних коштів дозволяє своєчасно запобігти можливим проблемам, пов’язаним із забезпеченням виконання бюджетних програм, визначити тенденції, встановити причинно-наслідкові зв’язки існування певних тенденцій та розробити заходи для покращення якості суспільних послуг й ефективності бюджетних програм. Результати оцінки ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконав¬чої влади, уповноважених на проведення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законо¬давства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм [4].
Отже, зважаючи на сучасний стан бюджетного контролю в Україні, необхідно впровадити низку заходів, що, на нашу думку, сприятимуть покращенню результативності застосування його інстру¬ментарію.
Для отримання можливості вироблення оптимального механізму міжбюджетного регулювання (до¬тацій вирівнювання; додаткових дотацій; субвенцій, зокрема інвестиційних) з метою забезпечення зба¬лансованого розвитку територій надати Кабінету Міністрів України та Міністерству фінансів України механізм зворотного зв’язку, використовуючи який ці інститути влади могли б в подальшому коригувати державну політику щодо міжбюджетних відносин.
Обов’язки відповідального виконавця з провадження моніторингу та оцінки виконання місцевих бю¬джетів потрібно покласти на Департамент місцевих бюджетів, взаємодії з центральним органами виконав¬чої влади та регіонами Міністерства фінансів України, оскільки саме це міністерство, згідно зі ст. 111 Бюджетного кодексу України, в межах повноважень забезпечує реалізацію єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначає основні організаційно-методичні засади та дає оцінку функціону¬ванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. Тому воно має взяти на себе провідну роль щодо розробки та впровадження системи моніторингу виконання місцевих бюджетів та використання їх коштів [1].
З метою узгодженості всіх органів державної та місцевої влади, що задіяні у процесі контро¬лю за виконанням місцевих бюджетів та використанням їх коштів, доцільно створити електронну базу результатів моніторингу та оцінки й забезпечити доступ до неї усіх суб’єктів бюджетного контролю.
Список використаних джерел:
1. Бюджетний кодекс України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.
2. Загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетної програми, затв. Наказом Міністер¬ ства фінансів України від 10.12.2010 № 1536 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.
3. Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 №538-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua.
4. Методичні рекомендації щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм, затв. Наказом Мі-ністерства фінансів України від 17.05.2011 № 608 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua
5. Попова Л.М., Попова С.М., Успаленко В.І. Казначейська справа. : навч. посібник. - К.: Центр навчальної літератури, 2011 - 164с.
6. Монаєнко А. О. Повноваження органів державної влади щодо здійснення фінансово-бюджетного контролю місцевих бюджетів / А. О. Монаєнко // Економіка та держава. – 2006. – № 7. – С. 81–91.
7. Моніторинг та оцінка бюджетних програм / Підготовлено Інститутом бюджету та соціально-економіч¬ них досліджень [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ibser.org.ua/UserFiles/Модуль%206%20 ІБСЕД.pdf.
8. Плескач В. Л. Концептуальні підходи щодо створення інформаційно-аналітичної системи моніторингу доходів і видатків бюджетів регіонів / В. Л. Плескач // Фінанси України. – 2009. – № 5. – С. 41–55.
9. Рева Т. М. Місцеві фінанси : навч. посібник / Т. М. Рева, К. Ф. Ковальчук, Н. В. Кучкова; – К. : Центр учбової літератури, 2007. – 208 с.
Львівський національний університет імені Івана Франка
Систематизація підходів до суті фінансового контролю за використанням бюджетних коштів
Контроль за формуванням та використанням бюджетних коштів на макрорівні є одним з інструментів регулювання економіки країни в цілому. Перевірки з боку державних органів мають сприяти успішній реалізації державної політики та унеможливлювати випадки розкрадання державного майна і порушення бюджетного законодавства. Сьогодні, в умовах кризи, це питання є особливо актуальним, оскільки підвищується кількість правопорушень у бюджетній сфері, що, відповідно, зумовлює необхідність вдосконалення методології контролю за формуванням та використанням бюджетних коштів, а також розроблення системи показників ефективності здійснення контролю. Контроль використання бюджетних коштів є невід’ємною частиною фінансового контролю, а також одним із важелів державного управління, яке сприяє ефективній бюджетній політиці та успішній реалізації фінансової підтримки.
Дослідженням різних аспектів проблеми бюджетного контролю займалося багато вітчизняних науковців-економістів. Серед них варто виокремити: О. Д. Василика, П. К. Германчука, А. О. Єпіфанова, О. П. Кириленко, Є. В. Калюгу, В. Мельничука, А. О. Монаєнка, В. Л. Плескача, Т. М. Реву, І. Б. Стефанюка, В. О. Шевчука та ін.
Бюджетний контроль – це сукупність заходів, які проводять державні органи, пов’язані з перевіркою законності, доцільності і ефективності утворення, розподілу і використання грошових фондів держави і місцевих органів самоврядування [5]. Отже, ми бачимо, що бюджетний контроль включає в себе контроль за викростанням бюджетних коштів. Бюджетний кодекс України передбачає, що в Україні фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів здійснюються на всіх стадіях бюджетного процесу.
Одним із головних завдань контролю за використанням бюджетних коштів є перевірка ефективності і цільового використання бюджетних коштів, а також виявлення резервів збільшення дохідної частини бюджету держави. Залежно від суб’єкта, бюджетний контроль поділяють на:
- державний бюджетний контроль, який реалізують органи державної влади;
- відомчий контроль, який проводять контрольно-ревізійні управління міністерств і відомств;
- внутрішньогосподарський контроль забезпечують фінансові служби підприємств, організацій і установ;
- незалежний контроль, який проводять спеціалізовані аудиторські фірми і служби [5].
Бюджетний контроль спрямований на ефективне й результативне управління бюджетними коштами і повинен забезпечувати: оцінку управління ними (включаючи проведення державного фінансового ау¬диту); правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності; досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності та результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень; проведення аналізу й оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних ко¬штів; запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об’єктами державної власності; обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету [1].
Ефективність бюджетного контролю вирішальним чином залежить від правильної його організації та розмежування повноважень між суб’єктами його реалізації. На сучасному етапі в Україні функції державного бюджетного контролю здійснюють: Верховна Рада України та Рахункова палата – в частині законодавчого, супровідного контролю на всіх етапах бюджетного процесу від планування бюджету до звіту про його виконання; Міністерство фінансів України – шляхом контролю дотримання бюджетного законодавства на кожному етапі бюджетного процесу як щодо державного, так і місцевих бюджетів; Державна фіскальна служба – застосуванням фіскальної політики на етапі збирання дохо дів і формування бюджетних ресурсів; Державна казначейська служба України – шляхом поточного контролю на етапі виконання бюджету; Державна фінансова інспекція України – застосуванням поточ¬ного і наступного контролю на етапі фінансування видатків і складання звітності; інші органи виконавчої влади – шляхом проведення спеціалізованого контролю, визначеного законодавством.
Ефективність бюджетного контролю забезпечується правильним вибором інструментів його прове¬дення. В основу класифікації форм бюджетного контролю покладено прийоми його реалізації. До форм бюджетного контролю належать: експертиза, перевірка, ревізія, аудит, моніторинг. Зі всієї сукупності наявних форм контролю за формуванням і використанням коштів бюджетів із застосуванням програмно-цільового методу найбільш дієвою, на нашу думку, є моніторинг.
Моніторинг передбачає постійне спостереження за процесом виконання програм, а також їх оцін¬ку на різних етапах бюджетного процесу. Показники виконання дозволять оцінити соціально вагомий ефект від виконання програми, який є головною метою реалізації бюджетної програми. На підставі отри¬маної інформації оцінюється економічний ефект і результативність програми та приймаються належні адміністративні рішення. Застосування моніторингу при проведенні контролю за витрачанням коштів державного бюджету вже стало звичним процесом. Зовсім інша ситуація складається із застосуванням цієї форми на рівні місцевих бюджетів. На разі виникла необхідність реформування підходу до процесу контролю на місцевому рівні, адже виконання місцевого бюджету, складеного із застосуванням про¬грамно-цільового методу, передбачає виконання низки заходів, пов’язаних як із фінансуванням програ¬ми, так і з управлінням видатками.
Своєчасно отримана обґрунтована аналітична інформація є необхідною умовою підвищення опера¬тивності регулювання процесу виконання бюджету, зокрема прийняття рішення про внесення змін або корегувань у програму чи стратегію її виконання, про обсяги асигнувань або перерозподіл коштів у ме¬жах програми, про продовження чи припинення програми.
Дієвими інструментами, що забезпечують отримання потрібних даних, є моніторинг та оцінка, які є спорідненими, але відрізняються рівнем складності та методологічними підходами. Цей тандем інстру¬ментів бюджетного контролю є невід’ємним елементом ефективного процесу управління програмами. Як моніторинг, так і оцінка передбачають проведення постійного і безперервного аналізу бюджетних процесів, визначення проблем, причин їх виникнення та творчого пошуку відповідних рішень цих проблем. Варто зазначити, що моніторинг та оцінка можуть бути результативними тільки у випадку надання ними якісної аналітичної інформації та готовності відповідальних осіб приймати рішення на її основі. Вагомим аспектом є те, що системи моніторингу та оцінки мають розроблятися залежно від потреб тих, хто використовуватиме їхні результати. Визначити, який саме елемент системи моніторингу та оцінки потрібно застосувати в контрольному процесі, можливо за умови глибоких концептуальних знань про інструменти бюджетного контролю.
Моніторинг доходів та видатків місцевого бюджету передбачає соціально-економіч¬ного управління на регіональному рівні – спеціалізований проблемно-орієнтований систематичний комплекс спостереження, організації, первинної обробки й накопичення даних, аналізу, моделювання і прогнозування фінансового стану регіону, виявлення тенденцій, закономірних змін, можливостей ви¬никнення несприятливих і ризикових ситуацій, а також вироблення механізмів їх попередження з метою інформаційно-аналітичного забезпечення розробки і прийняття управлінських рішень щодо визначення механізмів забезпечення стійкого, пропорційного і збалансованого фінансового стану регіону [6].
Отже, призначенням системи моніторингу доходів і видатків місцевих бюджетів є забезпечення успіш¬ної реалізації фінансової політики держави, процесу формування бюджетів та ефективного використан¬ня фінансових ресурсів в усіх ланках фінансової системи [8].
Оцінка ефективності роботи органів місцевого самоврядування щодо використання бюджетних коштів дозволяє своєчасно запобігти можливим проблемам, пов’язаним із забезпеченням виконання бюджетних програм, визначити тенденції, встановити причинно-наслідкові зв’язки існування певних тенденцій та розробити заходи для покращення якості суспільних послуг й ефективності бюджетних програм. Результати оцінки ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконав¬чої влади, уповноважених на проведення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законо¬давства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм [4].
Отже, зважаючи на сучасний стан бюджетного контролю в Україні, необхідно впровадити низку заходів, що, на нашу думку, сприятимуть покращенню результативності застосування його інстру¬ментарію.
Для отримання можливості вироблення оптимального механізму міжбюджетного регулювання (до¬тацій вирівнювання; додаткових дотацій; субвенцій, зокрема інвестиційних) з метою забезпечення зба¬лансованого розвитку територій надати Кабінету Міністрів України та Міністерству фінансів України механізм зворотного зв’язку, використовуючи який ці інститути влади могли б в подальшому коригувати державну політику щодо міжбюджетних відносин.
Обов’язки відповідального виконавця з провадження моніторингу та оцінки виконання місцевих бю¬джетів потрібно покласти на Департамент місцевих бюджетів, взаємодії з центральним органами виконав¬чої влади та регіонами Міністерства фінансів України, оскільки саме це міністерство, згідно зі ст. 111 Бюджетного кодексу України, в межах повноважень забезпечує реалізацію єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначає основні організаційно-методичні засади та дає оцінку функціону¬ванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. Тому воно має взяти на себе провідну роль щодо розробки та впровадження системи моніторингу виконання місцевих бюджетів та використання їх коштів [1].
З метою узгодженості всіх органів державної та місцевої влади, що задіяні у процесі контро¬лю за виконанням місцевих бюджетів та використанням їх коштів, доцільно створити електронну базу результатів моніторингу та оцінки й забезпечити доступ до неї усіх суб’єктів бюджетного контролю.
Список використаних джерел:
1. Бюджетний кодекс України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.
2. Загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетної програми, затв. Наказом Міністер¬ ства фінансів України від 10.12.2010 № 1536 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.
3. Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 №538-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua.
4. Методичні рекомендації щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм, затв. Наказом Мі-ністерства фінансів України від 17.05.2011 № 608 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua
5. Попова Л.М., Попова С.М., Успаленко В.І. Казначейська справа. : навч. посібник. - К.: Центр навчальної літератури, 2011 - 164с.
6. Монаєнко А. О. Повноваження органів державної влади щодо здійснення фінансово-бюджетного контролю місцевих бюджетів / А. О. Монаєнко // Економіка та держава. – 2006. – № 7. – С. 81–91.
7. Моніторинг та оцінка бюджетних програм / Підготовлено Інститутом бюджету та соціально-економіч¬ них досліджень [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ibser.org.ua/UserFiles/Модуль%206%20 ІБСЕД.pdf.
8. Плескач В. Л. Концептуальні підходи щодо створення інформаційно-аналітичної системи моніторингу доходів і видатків бюджетів регіонів / В. Л. Плескач // Фінанси України. – 2009. – № 5. – С. 41–55.
9. Рева Т. М. Місцеві фінанси : навч. посібник / Т. М. Рева, К. Ф. Ковальчук, Н. В. Кучкова; – К. : Центр учбової літератури, 2007. – 208 с.
